Merencanakan Permukimanan, Merencanakan Keselamatan

 Oleh Olahara Lambertus

Catatan substantif untuk pembahasan Rancangan Peraturan Daerah tentang RP3KP Kabupaten Lembata

Mitigasi bencana dan ketahanan bangunan terhadap gempa perlu dimulai sejak penentuan lokasi, bukan baru dibicarakan setelah rumah berdiri.

Pendahuluan: rumah yang layak harus sekaligus aman

Permukiman bukan sekadar kumpulan rumah. Ia adalah ruang hidup tempat keluarga bertumbuh, kegiatan sosial dan ekonomi berlangsung, serta pelayanan dasar diselenggarakan. Karena itu, keputusan mengenai lokasi, bentuk kawasan, jaringan prasarana, dan mutu bangunan pada hakikatnya juga merupakan keputusan mengenai keselamatan manusia.

Pertanyaan itu menjadi semakin penting bagi Kabupaten Lembata, sebuah wilayah kepulauan dengan kondisi geologi, topografi, dan iklim yang menghadirkan beragam ancaman. Gempa bumi, tsunami, erupsi gunung api, longsor, banjir bandang, gelombang ekstrem, abrasi, dan kekeringan tidak berdiri sendiri. Dalam keadaan tertentu, satu kejadian dapat memicu atau memperbesar dampak kejadian lain. Oleh sebab itu, pembangunan perumahan dan kawasan permukiman tidak dapat direncanakan hanya dengan pendekatan kebutuhan lahan, jumlah rumah, jalan, air minum, drainase, dan sanitasi.

Ketika Pemerintah Kabupaten Lembata membahas Rencana Pembangunan dan Pengembangan Perumahan dan Kawasan Permukiman (RP3KP), satu pertanyaan mendasar patut ditempatkan di tengah forum: sejauh mana dokumen tersebut telah menjadikan pengurangan risiko bencana—khususnya keselamatan bangunan terhadap gempa—sebagai dasar penentuan kebijakan, lokasi, program, pembiayaan, dan pengendalian?

Perencanaan permukiman tidak cukup menjawab di mana rumah dibangun dan berapa rumah dibutuhkan. Ia juga harus menjawab: apakah lokasinya layak dan aman, apakah bangunannya memiliki keandalan yang memadai, dan apakah penghuninya dapat menyelamatkan diri ketika bencana terjadi?

Tulisan ini tidak dimaksudkan untuk menyimpulkan isi rancangan yang sedang dibahas, sebab naskah lengkapnya belum menjadi dasar telaah penulis. Tulisan ini merupakan masukan substantif: seperangkat pertanyaan uji dan usulan muatan yang dapat digunakan untuk memastikan bahwa RP3KP Kabupaten Lembata benar-benar berorientasi pada keselamatan dan ketangguhan.

RP3KP sebagai instrumen pengarah pembangunan perumahan

RP3KP pada dasarnya merupakan dokumen perencanaan umum penyelenggaraan perumahan dan kawasan permukiman. Ia perlu konsisten dengan rencana tata ruang dan selaras dengan rencana pembangunan daerah. Nilai strategisnya terletak pada kemampuannya menerjemahkan kebijakan yang bersifat makro menjadi arahan lokasi, prioritas penanganan, kebutuhan prasarana, indikasi program, pembiayaan, serta mekanisme pelaksanaan dan pengendalian sektor perumahan dan kawasan permukiman.

Dalam konteks itu, RP3KP bukan pengganti RTRW, RDTR, Kajian Risiko Bencana, dokumen lingkungan, penyelidikan geologi-geoteknik, maupun perencanaan teknis bangunan. RP3KP justru perlu menghubungkan instrumen-instrumen tersebut agar keputusan pembangunan perumahan tidak berjalan sendiri-sendiri. Ia menjadi simpul koordinasi antara kebijakan ruang, data kebencanaan, program pembangunan daerah, penyelenggaraan bangunan gedung, dan pelayanan prasarana, sarana, serta utilitas umum (PSU).

• RTRW dan RDTR: memberikan arah pemanfaatan ruang dan ketentuan zonasi yang harus menjadi batas dasar pengembangan perumahan.
• Kajian Risiko Bencana dan informasi geologi: memberikan gambaran ancaman, kerentanan, kapasitas, dan tingkat risiko untuk menyaring kawasan serta menentukan kebutuhan kajian lebih rinci.
• RPJPD, RPJMD, dan RKPD: menjadi jalur untuk menerjemahkan prioritas RP3KP ke dalam target pembangunan dan pembiayaan daerah.
• PBG, SLF, dan pengawasan konstruksi: menjadi instrumen untuk memastikan persyaratan keandalan bangunan diterapkan pada tingkat bangunan, sesuai fungsi, klasifikasi, dan ketentuan teknis yang berlaku.
• PSU permukiman: harus dirancang tidak hanya cukup pada kondisi normal, tetapi juga mempertimbangkan akses darurat, kesinambungan pelayanan, dan kemudahan pemulihan setelah bencana.

Lembata sebagai wilayah multiancaman

Karakter Lembata menuntut cara pandang multiancaman. Kawasan pesisir dapat menghadapi gempa, tsunami, gelombang ekstrem, dan abrasi; kawasan lereng dapat menghadapi gempa, longsor, serta bahaya vulkanik; sementara hampir seluruh wilayah perlu memperhitungkan keterbatasan air baku dan daya dukung lingkungan. Dengan demikian, kelayakan kawasan tidak semestinya ditentukan oleh satu peta ancaman saja.

InaRISK BNPB berguna sebagai rujukan awal untuk membaca risiko pada skala umum. Namun, informasi tersebut tidak boleh diperlakukan sebagai satu-satunya dasar penetapan batas tapak atau desain teknik. Disclaimer WebGIS InaRISK menyatakan bahwa informasi yang disajikan tidak digunakan untuk tujuan hukum atau rekayasa sipil. Artinya, peta tersebut berfungsi sebagai alat penyaringan awal; keputusan rinci tetap memerlukan data resmi yang sesuai skala, verifikasi lapangan, dan kajian teknis spesifik lokasi.

Pada kawasan prioritas atau lokasi pengembangan baru, kebutuhan kajian dapat mencakup pemetaan geologi, investigasi geoteknik, karakterisasi tanah, stabilitas lereng, potensi likuefaksi, bahaya tsunami atau lahar, kondisi drainase, serta akses evakuasi. Kedalaman kajian tentu harus proporsional terhadap tingkat ancaman, skala pembangunan, fungsi bangunan, dan konsekuensi kegagalannya.

Dalam wilayah multiancaman, memilih lokasi permukiman berarti memilih tingkat risiko yang akan diwariskan kepada masyarakat selama puluhan tahun.

Tujuh pertanyaan uji bagi rancangan RP3KP

Karena naskah rancangan belum menjadi bahan telaah langsung, masukan paling adil adalah mengujinya melalui pertanyaan berikut:

1. Apakah basis datanya memadai? Apakah peta ancaman, kerentanan, kapasitas, kejadian bencana, kondisi bangunan, kepadatan penduduk, kelompok rentan, jaringan PSU, dan lokasi fasilitas penting telah dihimpun dengan sumber, skala, tahun, serta tingkat ketelitian yang jelas?

2. Apakah data risiko memengaruhi keputusan lokasi? Apakah hasil kajian benar-benar digunakan untuk mengarahkan atau membatasi pengembangan, atau hanya ditempatkan sebagai lampiran?

3. Apakah terdapat klasifikasi kelayakan pengembangan? Apakah kawasan dibedakan menjadi layak dikembangkan, dapat dikembangkan dengan persyaratan, memerlukan kajian rinci, dan tidak diarahkan untuk permukiman baru? Kategori harus dikaitkan dengan tindakan yang jelas, bukan sekadar warna pada peta.

4. Apakah keselamatan kawasan direncanakan? Apakah tersedia arahan jalur evakuasi, titik kumpul, ruang terbuka aman, akses kendaraan darurat, rambu, sistem informasi/peringatan, dan skenario pemeliharaannya?

5. Apakah keandalan bangunan diterjemahkan secara operasional? Apakah rancangan hanya menyebut “sesuai SNI”, atau juga menyiapkan mekanisme PBG, pemeriksaan dokumen teknis, pengawasan mutu, pendampingan rumah swadaya, serta penerapan standar dan pedoman yang sesuai jenis bangunan?

6. Apakah bangunan eksisting dan fasilitas penting ikut ditangani? Apakah ada inventarisasi kerentanan dan tahapan penilaian atau penguatan untuk sekolah, fasilitas kesehatan, kantor layanan darurat, tempat pengungsian, sistem air minum, rumah ibadah, dan bangunan publik lainnya?

7. Apakah programnya dapat dilaksanakan dan diukur? Apakah setiap program memiliki lokasi, keluaran, indikator, jadwal, penanggung jawab, sumber pembiayaan, serta mekanisme pemantauan dan evaluasi?

Integrasi mitigasi pada tiga skala

1. Skala kawasan: menghindari dan mengurangi paparan

Pada skala kawasan, prioritas pertama adalah menghindari penambahan paparan baru. Arahan pengembangan perlu mempertimbangkan kesesuaian ruang, tingkat risiko, daya dukung dan daya tampung lingkungan, serta akses terhadap pelayanan dasar. Pada zona yang masih dapat dikembangkan dengan syarat, RP3KP perlu menyebut jenis kajian dan langkah mitigasi yang harus dipenuhi sebelum pembangunan berlangsung.

• Penyaringan lokasi: menggunakan data multiancaman dan riwayat kejadian sebagai dasar awal, kemudian ditindaklanjuti dengan verifikasi sesuai kebutuhan.
• Pengendalian kawasan: menghindari pembangunan baru pada zona yang dilarang oleh ketentuan ruang atau dinilai tidak layak berdasarkan kajian berwenang; menetapkan syarat khusus pada kawasan terbatas.
• Evakuasi dan ruang aman: menjamin jalur yang terbaca, dapat diakses kelompok rentan, terhubung dengan titik kumpul, dan tidak bergantung pada satu akses saja bila kondisi memungkinkan.
• Ketangguhan PSU: mengupayakan perlindungan, segmentasi, cadangan, atau alternatif pelayanan untuk air minum, jalan, drainase, sanitasi, listrik, dan komunikasi sesuai tingkat kepentingannya.

2. Skala bangunan: memastikan keandalan sampai ke lapangan

Bangunan tahan gempa bukan bangunan yang dijanjikan tidak akan rusak. Tujuan rekayasa adalah mengendalikan perilaku struktur, menyediakan kekuatan dan daktilitas yang memadai, serta menekan risiko keruntuhan sesuai tingkat bahaya dan fungsi bangunan. Karena itu, ketentuan keselamatan harus diterjemahkan dari standar teknis ke detail yang dapat dipahami perencana, pengawas, pelaksana, tukang, dan pemilik rumah.

• Jalur beban yang menerus: gaya dari atap dan lantai harus dapat diteruskan melalui elemen vertikal hingga fondasi tanpa mata rantai yang lemah atau terputus.
• Keterikatan antarkomponen: sambungan fondasi-sloof, sloof-kolom, kolom-balok, dinding, dan rangka atap perlu dirinci dan dilaksanakan dengan benar.
• Konfigurasi yang teratur: bentuk dan tata letak struktur yang sederhana dan relatif beraturan membantu mengurangi respons torsi serta konsentrasi kerusakan.
• Mutu bahan dan pengerjaan: kesesuaian dimensi, pembesian, campuran, pemadatan, perawatan beton, pasangan dinding, dan detail sambungan sama pentingnya dengan gambar rencana.
• Komponen nonstruktural: plafon, dinding pengisi, tangki, rak, kaca, ornamen, dan instalasi perlu diamankan agar tidak menjadi sumber cedera atau mengganggu evakuasi.

Untuk rumah swadaya, pendekatan regulasi perlu dilengkapi pembinaan: prototipe yang adaptif terhadap kondisi lokal, detail sederhana, layanan konsultasi, pelatihan tukang, dan pengawasan lapangan berbasis risiko. Larangan tanpa dukungan teknis hanya akan memperlebar jarak antara norma dan praktik.

3. Skala pemulihan: tidak membangun kembali kerentanan

RP3KP juga perlu mengantisipasi kebutuhan pascabencana. Arahan awal mengenai calon lokasi hunian sementara dan hunian tetap, kriteria relokasi, penilaian cepat keamanan bangunan, pengelolaan puing, serta pemulihan air minum, sanitasi, jalan, dan fasilitas dasar akan mempercepat keputusan ketika keadaan darurat terjadi. Prinsip membangun kembali dengan lebih baik harus berarti memperbaiki lokasi, standar, mutu konstruksi, dan kapasitas masyarakat—bukan mengulang bangunan rentan pada tapak yang sama.

Matriks muatan yang disarankan

Bagian yang diuji	Substansi minimum yang disarankan
Ketentuan umum	Definisi operasional pengurangan risiko bencana, kawasan rawan bencana, fasilitas penting, rumah swadaya, PBG, dan SLF.
Asas, tujuan, dan kebijakan	Keselamatan jiwa, ketangguhan, keberlanjutan, inklusivitas, serta pengurangan risiko sebagai landasan penyelenggaraan.
Basis data dan peta	Sumber, skala, tahun, tingkat ketelitian, metode pemutakhiran, dan batas penggunaan setiap data/peta.
Arahan lokasi	Klasifikasi kelayakan pengembangan beserta syarat, pembatasan, kebutuhan kajian rinci, dan tindak lanjut tiap kelas.
Arahan bangunan	Keandalan bangunan, penerapan standar teknis, mekanisme pemeriksaan, pengawasan mutu, serta perlakuan bagi fasilitas penting.
PSU dan evakuasi	Akses darurat, jalur evakuasi, titik kumpul, ruang terbuka aman, kontinuitas air minum dan sanitasi, serta rambu.
Rumah swadaya	Prototipe adaptif, konsultasi teknis, pelatihan tukang, pengawasan, dan dukungan bagi masyarakat berpenghasilan rendah.
Bangunan eksisting	Inventarisasi, penyaringan cepat, penilaian lanjutan, prioritas penguatan, dan pengendalian pemanfaatan.
Pascabencana	Kriteria huntara/huntap, relokasi, kaji cepat, pemulihan PSU, dan prinsip membangun kembali dengan lebih baik.
Indikasi program	Lokasi, keluaran, target, jadwal, OPD penanggung jawab, mitra, sumber pembiayaan, dan indikator kinerja.
Pelaksanaan dan pengendalian	Koordinasi lintas sektor, partisipasi masyarakat, insentif/disinsentif, pemantauan, evaluasi, dan pemutakhiran.

Contoh arah rumusan kebijakan

Rumusan berikut bukan naskah pasal final. Penempatannya perlu diselaraskan dengan sistematika Ranperda, kewenangan Pemerintah Daerah, hasil harmonisasi, dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Prinsip umum: “Pembangunan dan pengembangan perumahan dan kawasan permukiman dilaksanakan dengan mengintegrasikan pengurangan risiko bencana, rencana tata ruang, daya dukung dan daya tampung lingkungan, karakteristik tapak, akses evakuasi, ketangguhan prasarana, sarana dan utilitas umum, serta persyaratan keandalan bangunan gedung.”

Kelayakan lokasi: “Pengembangan perumahan pada kawasan yang teridentifikasi memiliki ancaman bencana dilaksanakan berdasarkan kesesuaian ruang dan kajian teknis sesuai jenis ancaman, tingkat risiko, skala kegiatan, dan ketentuan peraturan perundang-undangan.”

Keandalan bangunan: “Perencanaan, pelaksanaan, pemanfaatan, dan pemeliharaan bangunan gedung pada kawasan perumahan dan permukiman wajib memenuhi persyaratan keandalan dan standar teknis bangunan gedung sesuai fungsi dan klasifikasinya.”

Rumah swadaya: “Pemerintah Daerah sesuai kewenangannya menyediakan pembinaan dan fasilitasi teknis bagi pembangunan atau peningkatan kualitas rumah swadaya melalui pedoman, prototipe, konsultasi, pelatihan tenaga pelaksana, dan/atau pendampingan.”

Bangunan eksisting: “Pemerintah Daerah menyusun prioritas inventarisasi, penyaringan kerentanan, penilaian keselamatan, dan penguatan bangunan eksisting, terutama fasilitas pelayanan dasar, fasilitas kedaruratan, serta bangunan pada kawasan berisiko tinggi.”

Pengendalian dan evaluasi: “Pelaksanaan kebijakan pengurangan risiko bencana dalam RP3KP dipantau dan dievaluasi secara berkala berdasarkan indikator yang terukur serta dikoordinasikan dengan perangkat daerah dan pemangku kepentingan terkait.”

Program prioritas yang dapat dikunci dalam indikasi program

• Pemetaan dan kajian kawasan prioritas: pemutakhiran basis data multiancaman, verifikasi lapangan, dan kajian rinci pada kawasan padat, lokasi pengembangan baru, serta tapak fasilitas penting.
• Penyaringan cepat bangunan publik: rapid visual screening sebagai tahap awal penentuan kebutuhan evaluasi struktur lebih lanjut; bukan pengganti audit teknis rinci.
• Klinik rumah aman: layanan konsultasi desain, rehabilitasi, dan detail konstruksi sederhana yang mudah diakses masyarakat.
• Tukang rumah aman gempa: pelatihan berbasis praktik mengenai pembesian, angkur, sambungan, campuran, pasangan dinding, rangka atap, dan kendali mutu.
• Prototipe rumah adaptif: pilihan gambar dan detail rumah sederhana yang mempertimbangkan bahaya setempat, material yang tersedia, kemampuan masyarakat, dan ketentuan teknis.
• Penguatan bangunan prioritas: program bertahap bagi fasilitas pelayanan dasar dan rumah rentan milik kelompok berpenghasilan rendah berdasarkan hasil penilaian.
• Evakuasi berbasis kawasan: penetapan dan pemeliharaan jalur, titik kumpul, rambu, informasi publik, serta simulasi yang inklusif.
• Integrasi data: keterhubungan data RP3KP, tata ruang, kebencanaan, PBG/SLF, kondisi PSU, dan program pembangunan melalui tata kelola data yang jelas.

Setiap program sebaiknya dilengkapi kondisi awal, target tahunan atau lima tahunan, lokasi prioritas, perkiraan kebutuhan pembiayaan, perangkat daerah penanggung jawab, mitra pelaksana, dan indikator hasil. Dengan demikian, keberhasilan tidak hanya diukur dari tersusunnya peta atau terselenggaranya pelatihan, tetapi dari berkurangnya paparan, meningkatnya kepatuhan teknis, dan bertambahnya bangunan serta kawasan yang lebih aman.

Kelembagaan: keselamatan tidak dapat dikerjakan oleh satu OPD

Integrasi mitigasi bencana ke dalam RP3KP memerlukan kerja bersama perangkat daerah yang menangani perumahan, pekerjaan umum, tata ruang, lingkungan hidup, perencanaan pembangunan, penanggulangan bencana, kesehatan, pendidikan, sosial, komunikasi, dan pemerintahan desa. Pelibatan DPRD, perguruan tinggi, asosiasi profesi, pelaku usaha, lembaga keagamaan, kelompok perempuan, penyandang disabilitas, komunitas, serta tukang lokal juga penting agar rumusan kebijakan dapat dilaksanakan dan diawasi.

Pembagian peran perlu dinyatakan secara terang: siapa mengelola data, siapa menetapkan prioritas, siapa menyediakan kajian teknis, siapa melakukan pembinaan dan pengawasan, siapa membiayai, serta bagaimana hasil evaluasi dikembalikan ke dalam pembaruan program. Tanpa tata kelola tersebut, mitigasi mudah berhenti sebagai frasa normatif.

Penutup: dari peta menuju perlindungan nyata

RP3KP tidak seharusnya berhenti sebagai dokumen administratif. Ia adalah kesempatan untuk menentukan seperti apa ruang hidup masyarakat Lembata dalam jangka panjang. Setiap garis arahan lokasi pada peta, setiap prioritas pembangunan, dan setiap persyaratan teknis yang diterjemahkan ke lapangan akan memengaruhi tingkat keselamatan warga ketika bencana datang.

Gempa bumi tidak dapat dicegah, dan tidak semua kerusakan dapat dihilangkan. Namun, paparan dapat dikendalikan, kerentanan dapat dikurangi, mutu bangunan dapat ditingkatkan, jalur penyelamatan dapat disiapkan, dan pelayanan dasar dapat dibuat lebih tangguh. Inilah ruang keputusan yang berada di tangan kita.

Pemerintah Daerah bersama DPRD dan seluruh pemangku kepentingan memiliki kesempatan untuk memastikan bahwa rumah dan permukiman yang dibangun hari ini menjadi ruang yang melindungi kehidupan, bukan kerentanan yang diwariskan kepada generasi mendatang.

Karena itu, pembahasan Rancangan Peraturan Daerah tentang RP3KP Kabupaten Lembata perlu memastikan satu prinsip sederhana tetapi mendasar: merencanakan permukiman berarti merencanakan keselamatan—sejak memilih lokasi, membangun rumah, menyediakan prasarana, hingga menyiapkan masyarakat untuk pulih setelah bencana.

Rujukan utama

1. Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2011 tentang Perumahan dan Kawasan Permukiman, sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023.
2. Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana.
3. Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023.
4. Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2002 tentang Bangunan Gedung, sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023.
5. Republik Indonesia. Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2016 tentang Penyelenggaraan Perumahan dan Kawasan Permukiman sebagaimana diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2021.
6. Republik Indonesia. Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2021 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2002 tentang Bangunan Gedung.
7. Badan Standardisasi Nasional. SNI 1726:2019, Tata Cara Perencanaan Ketahanan Gempa untuk Struktur Bangunan Gedung dan Nongedung.
8. Badan Standardisasi Nasional. SNI 2847:2019, Persyaratan Beton Struktural untuk Bangunan Gedung dan Penjelasan.
9. Badan Nasional Penanggulangan Bencana. InaRISK dan informasi risiko bencana Indonesia (digunakan sebagai rujukan awal sesuai batas penggunaannya).